HISTOIRE Un coup d'oeil en arrière pour comprendre le fédé

HISTOIRE Un coup d'oeil en arrière pour comprendre le fédéralisme Comme beaucoup d'États, la Belgique a adopté une structure fédérale. Mais lorsqu'on observe nos institutions, une question surgit: pourquoi une telle complexité? Seul un regard sur notre histoire permet de comprendre le processus qui a conduit l'Etat unitaire de 1830 à se muer progressivement en un système où coexistent fédéralisme communautaire et fédéralisme régional. Un pays fondé sur trois clivages Chacun sur son pilier La Flandre: la langue, avant l'autonomie Destrée: «Il n'y a pas de Belges» Bruxelles a gelé neuf ans au frigo Cousins germains, Belges de coeur Une communauté en Flandre, une région en Wallonie Les quatre étapes de la mue institutionnelle Ligne du temps Ligne du temps Ligne du temps Ligne du temps

En 1815, après la défaite de Napoléon à Waterloo, les grandes puissances européennes, réunies à Vienne, décident de créer, au nord de la France, un Royaume des Pays-Bas - constitué des principaux territoires qui forment la Belgique et les Pays-Bas d'aujourd'hui. Cet amalgame entre deux entités qui, depuis le XVI e siècle, connaissent des destins politiques fort différents, ne tient pas longtemps. La révolte des populations du sud du royaume conduit la Belgique à proclamer officiellement son indépendance le 4 octobre 1830.

De façon schématique, on peut analyser l'histoire de ce nouvel Etat en posant comme hypothèse que sa naissance repose sur un double consensus.

Sur le plan intérieur, les principales composantes sociales, philosophiques et politiques de la société belge sont unies face aux Hollandais. Du point de vue extérieur, les grandes puissances européennes acceptent sa création.

De 1830 à nos jours, ce consensus va progressivement s'éroder à cause de tensions d'ordre philosophique, socio-économique et linguistique.

Clivage philosophique. L'opposition entre partisans d'une société fondée sur l'Eglise et ceux qui défendent une société «laïque» constitue le premier grand conflit intérieur qui déchire la population dès la deuxième moitié du XIX e siècle.

Il trouve sa meilleure illustration dans le conflit scolaire qui voit les défenseurs de l'enseignement libre affronter les tenants de l'enseignement officiel.

Avec la signature du pacte scolaire, en 1958, le clivage philosophique s'estompe. Le règlement de la question scolaire permet en effet au parti libéral de s'ouvrir aux catholiques, brisant ainsi l'axe anticlérical qu'il formait, depuis le XIXe siècle, avec le parti socialiste.

Clivage socio-économique. Au milieu du XIXe siècle, la Belgique s'impose comme l'une des plus grandes puissances industrielles du monde. Mais cette forte croissance n'engendre pas une juste redistribution des richesses produites. Le fossé se creuse très vite entre une bourgeoisie de plus en plus riche et une population ouvrière dont les conditions de vie sont parmi les plus mauvaises d'Europe. Cette exploitation encourage la naissance d'un puissant mouvement ouvrier qui va, petit à petit, s'imposer sur la scène politique. Le poids électoral du parti socialiste facilitera le développement d'une société marquée par la concertation cons- tante entre des groupes d'intérêts opposés.

Clivage linguistique. Le nouvel Etat qui voit le jour en 1830 est dominé par une élite francophone qui ne reconnaîtra que très lentement le fait flamand.

La langue principale de l'administration, de la justice, de l'enseignement mais aussi du monde des affaires est le français.

Il faut attendre le troisième quart du XIX e siècle pour voir apparaître les premières réformes linguistiques.

Si la question linguistique remonte donc au XIX e siècle, elle ne devient un enjeu politique majeur que dans la deuxième moitié du XX e siècle. Les trois clivages se rejoignent alors en un seul clivage communautaire qui oppose Francophones et Flamands aussi sur le plan philosophique et socio-économique.

La pilarisation renvoie au fait que la société belge est structurée en deux grands «mondes» - socialiste et catholique - et un petit «monde» - libéral.

Ces piliers encadrent des couches très importantes de la société par un grand nombre d'associations et d'organisations: les mutualités, les syndicats, les partis, les coopératives, les groupements sportifs, culturels et de jeunesse, etc.

Historiquement, on vit par et dans son «monde». Au risque de la caricature, on peut dire que les catholiques vont dans des écoles confessionnelles, fréquentent l'Université catholique de Louvain et se font soigner dans le réseau hospitalier catholique.

Inversement, socialistes et libéraux fréquentent le réseau d'enseignement officiel, vont à l'Université libre de Bruxelles et se rendent dans des hôpitaux publics.

La pilarisation se maintient. Mais elle s'est partiellement érodée sous l'effet de mutations économiques, sociales, sociologiques et culturelles - notamment la généralisation de l'enseignement et l'élévation du capital culturel. Il n'est plus rare de rencontrer une même personne appartenant à des organisations relevant de piliers différents.

Le français s'était imposé comme la langue principale de l'administration, de la justice et de l'enseignement du nouvel Etat belge. Il fallut attendre le troisième quart du XIX e siècle pour voir le mouvement flamand obtenir les premières lois linguistiques qui, dans les provinces flamandes, imposèrent l'usage du flamand ou tout au moins le bilinguisme en matière judiciaire (1873), dans les administrations de l'Etat (1878) et dans l'enseignement moyen (1883).

C'est seulement en 1898 que la version néerlandaise de tous les textes de loi publiés au Moniteur acquiert la même valeur juridique que la version française.

A la fin du XIXe siècle, le mouvement flamand se renforce à la faveur de la démocratisation du suffrage (introduction en 1894 du suffrage universel masculin tempéré par le vote plural). Et il ajoute à son programme linguistique et culturel, des revendications économiques et sociales. Il peut compter sur un certain soutien des élus catholiques tandis que le Parti ouvrier belge (POB) reconnaît le principe de l'égalité entre les deux langues nationales.

Si la plupart de ses membres privilégient la défense du territoire, un petit groupe d'«activistes» profitent de l'occupation pour obtenir des Allemands ce que les autorités belges leur ont toujours refusé (notamment la flamandisation de l'université de Gand) tandis que dans les tranchées belges de l'Yser, un «Frontbeweging» développe dans la clandestinité des idées flamingantes. Au lendemain du conflit, ce mouvement donnera naissance au premier grand parti nationaliste flamand (le Frontpartij), éclipsé au milieu des années 1930 par le Vlaamsch Nationaal Verbond (VNV), un nouveau parti très attiré par les modèles fascistes et autoritaires, et qui collaborera avec l'occupant pendant la deuxième guerre mondiale.

Dès la fin du XIXe siècle, le refus du bilinguisme par la Wallonie avait conduit le mouvement flamand à évoluer vers l'exigence de l'unilinguisme régional.

Cette revendication sera progressivement traduite dans la législation: dans l'entre-deux-guerres, le néerlandais acquiert la même position légale en Flandre que le français en Wallonie tandis que Bruxelles et l'administration centrale de l'Etat doivent devenir bilingues.

Les limites des régions ne sont cependant pas encore entièrement figées. Les communes situées à proximité de cette première «frontière linguistique» bénéficient d'un statut bilingue dès qu'elles comptent 30% d'habitants qui déclarent parler le plus fréquemment la langue de l'autre région.

Les recensements décennaux devaient permettre de définir ces communes mais, après la deuxième guerre mondiale, ils montreront surtout une nette progression du français, ce qui conduira le mouvement flamand à revendiquer une fixation définitive de la frontière linguistique (1962).

A la fin de la deuxième guerre mondiale, les mouvements nationalistes flamands se réorganisent mais ils n'ont plus l'aspect anti-belge qui caractérisait les plus importants d'entre eux à la fin des années 30.

Le développement des tensions linguistiques à partir des années 1960 leur permet de faire une nouvelle percée sur le plan politique avec la Volksunie (VU), fondée en 1954, et dont une dissidence d'extrême-droite et anti-belge constituera en 1979 le Vlaams Blok.

Ces tensions linguistiques conduiront aussi à la division de tous les grands partis nationaux en deux ailes linguistiques.

Le mouvement wallon, dont l'ampleur n'est pas comparable à celle du mouvement flamand, se fonde sur l'opposition à l'emploi du néerlandais en Flandre et Bruxelles - les premières associations wallonnes se développent à Anvers, Bruxelles et Gand en 1884.

Le mouvement se fait connaître du grand public en 1912 par la Lettre au Roi où Jules Destrée s'exclame: Il y a, en Belgique, des Wallons et des Flamands, il n'y a pas de Belges. Le tribun socialiste exprime ainsi sa colère suite à l'échec électoral du cartel socialiste-libéral battu par un vote flamand massif pour les catholiques. Cette prise de position est concrétisée la même année par la création d'une première Assemblée wallonne, sorte de parlement informel.

Deuxième moment fort: en octobre 1945, un congrès national wallon quasi unanime plaide pour un régime fédéral. Lors d'un premier vote indicatif, qualifié de sentimental, 50% des congressistes disent vouloir rattacher la Wallonie à la France.

L'opposition entre Nord et Sud est avivée par la Question royale (lors de la consultation populaire, 72% des Flamands acceptent le retour du Roi, 58% des Wallons s'y opposent) et surtout par le déclin économique wallon. Dès l'entre-deux guerres, le rythme de la croissance industrielle a été nettement supérieur en Flandre. Des entreprises ont commencé à émigrer vers le Nord. C'est dans ce contexte que, lors des grèves de l'hiver 1960-1961, le syndicaliste André Renard avance la fédéralisation comme le seul remède au déclin économique wallon. Ces idées débouchent sur la création du Mouvement populaire wallon puis, en 1968, du Rassemblement wallon qui tente de regrouper les partisans de la fédéralisation. Le RW connaît un certain succès jusqu'en 1977 quand Jean Gol et François Perin le quittent pour fonder le Parti des Réformes et de la Liberté en Wallonie qui deviendra, en 1979, le PRL.

Le mouvement régionaliste bruxellois est beaucoup plus tardif que les autres. Il se développe au milieu des années 1960. Jusque-là, la population bruxelloise, peu touchée par les contraintes linguistiques, se montre dans l'ensemble très favorable au régime unitaire.

Les lois linguistiques de 1932 ont, théoriquement, assuré un certain bilinguisme à Bruxelles.

Mais du côté flamand, on estime qu'elles sont contournées et trop peu appliquées dans la capitale. Deux grandes marches flamandes sont organisées en octobre 1961 et 1962. Elles visent à faire pression sur les parlementaires qui examinent la réforme de la législation linguistique. Ces manifestations marquent les habitants de la capitale. Et provoquent un puissant sentiment francophone au sein d'une partie de sa population.

Ce sentiment est renforcé par la nouvelle loi linguistique de 1963 qui mécontente un personnel administratif très majoritairement francophone: cette loi impose le bilinguisme aux administrations bruxelloises et elle établit une parité linguistique pour les hauts fonctionnaires.

C'est dans ce contexte que le Front Démocratique des Francophones (FDF) voit le jour (1964).

Il fonde son action sur deux revendications: l'abrogation des lois linguistiques de 1963 et la consultation des populations pour déterminer l'étendue et le statut de la région bruxelloise.

Le FDF connaît d'importants succès électoraux au cours des années 1970. Il perd ensuite une partie de ses membres au milieu des années 1980 avant de se rapprocher du PRL en 1993, pour former la fédération PRL-FDF, la première force politique en Région bruxelloise.

La réforme de l'Etat de 1980 crée les Régions. Mais Flamands et Francophones ne parviennent pas à s'accorder sur le statut de la Région bruxelloise: celle-ci reste «au frigo».

Les artisans de la réforme de 1988-1989 (Jean-Luc Dehaene et Philippe Moureaux) vont s'accorder sur ce statut: en 1989, Bruxelles sort du congélateur et devient une Région à part entière, une entité fédérée dont le territoire est formé des 19 communes de l'agglomération.

En juin de cette année-là, les Bruxellois sont appelés aux urnes pour élire les membres de leur assemblée régionale.

Si la Région de Bruxelles-capitale a été portée sur les fonts baptismaux avec neuf ans de retard sur les institutions wallonnes et flamandes, son parlement est le premier à avoir fait l'objet d'une élection distincte.

Après la Première Guerre mondiale, les cantons allemands d'Eupen, Malmédy, Saint-Vith et de la commune de Moresnet ont été annexés à la Belgique. Un groupe de Belges germanophones s'est ainsi développé dans l'Est du pays - non sans quelques difficultés au départ.

A partir de 1925, la langue allemande est progressivement utilisée dans l'administration et la justice. L'intégration des Germanophones à la Belgique s'améliore progressivement après la deuxième guerre mondiale.

La langue allemande est mise autant que possible sur le même pied que les deux autres langues nationales. Un territoire est défini pour celle-ci à partir de 1963 et une certaine autonomie est accordée à la Communauté culturelle allemande.

Celle-ci tient son premier Conseil en 1973. Et elle devient officiellement la Communauté germanophone en 1983.

Les Belges germanophones ont subi trois changements de nationalité en un quart de siècle.

Ils passent à la Belgique après la Première Guerre mondiale (1919). En 1940, ils sont an -nexés par l'Allemagne. Après l'armistice, ils reviennent à la Belgique. On ne s'étonnera donc pas des difficultés qu'ils éprouvent parfois à se définir, partagés entre leur culture germanique et leur fort sentiment d'appartenance à la Belgique.

L'identité des Belges germanophones est une notion com -plexe.On rencontre une forte unanimité lorsqu'il s'agit de se distinguer de l'extérieur: les Belges germanophones soulignent leur culture allemande parce qu'ils ne se sentent pas Wallons.

De même, ils mettent l'accent sur leur nationalité belge parce qu'ils ne se sentent pas Allemands. Cependant, lorsqu'on les interroge sur ce qui les unit, hormis leur langue commune, ils ont du mal à définir le contenu de leur identité.

Ce phénomène est peut-être en partie dû aux différences qui existent entre les habitants du Nord (la région d'Eupen) et du Sud (l'Eifel).

On peut donc être tenté de parler d'identité par opposition: ni Allemands, ni Wallons. Mais profondément Belges.

A partir de 1970, la Belgique se transforme progressivement en un Etat fédéral. Cette transformation se fonde sur deux logiques d'organisation parallèles: la logique régionale et la logique communautaire.

La logique régionale se fonde sur un principe de «territorialité». Il s'agit d'attribuer aux entités fédérées le pouvoir d'agir sur un territoire donné à l'égard de tous les individus qui s'y trouvent, indépendamment de leurs caractères culturels.

La logique communautaire repose au contraire sur un principe de «personnalité». Les entités fédérées cadrent avec des communautés composées de personnes partageant certains traits culturels. Elles sont habilitées à intervenir en faveur de ces personnes.

Le Nord du pays a privilégié la logique communautaire tandis que le Sud a préféré épouser la logique régionale.

A l'origine, les communautés ont été créées pour répondre à la demande d'autonomie culturelle formulée par la Flandre. Les régions ont été créées afin de rencontrer la revendication d'origine wallonne de maîtriser les leviers de la politique économique.

Le fédéralisme belge est donc asymétrique: il est communautaire au Nord et régional au Sud.

Le principe de territorialité a cependant supplanté le principe de personnalité. De la logique communautaire il ne reste plus que la possibilité pour les Communautés flamande et française d'intervenir sur le territoire de Bruxelles en faveur d'institutions néerlandophones ou francophones.

La reconnaissance parallèle de ces deux logiques a pour conséquence que deux types d'institutions (communautés et régions) se superposent en exerçant sur des territoires presque identiques des compétences dans des domaines différents. Ces logiques coexistent au sein de l'Etat belge sans que l'une soit privilégiée par rapport à l'autre, malgré un débat constant sur le poids respectif qu'il convient de leur donner.

Engagé dans les années 1970, le processus de transformation de notre Etat s'est déroulé en quatre étapes.

1970: les fondations. En 1970, le principe de créer trois communautés et trois régions est inscrit dans la Constitution, de même que la division du territoire en quatre régions linguistiques (française, néerlandaise, allemande et bilingue pour Bruxelles-Capitale).

Qualifiées à l'époque de culturelles, les communautés française, flamande et germanophone sont pourvues chacune d'une assemblée, le conseil culturel.

1. pour les Francophones au niveau fédéral: la Chambre et le Sénat sont divisés en groupes linguistiques français et néerlandais; le gouvernement doit compter autant de ministres francophones que flamands.

2. pour les Flamands au niveau bruxellois: l'agglomération -bruxelloise est créée. Cet organe supracommunal adopte des règlements dans des matières d'intérêt local. Les Flamands y bénéficient de garanties similaires à celles des Francophones au niveau fédéral.

1980: la régionalisation. Il faut attendre 1980 pour que les régions soient organisées. Encore ne s'agit-il que des régions wallonne et flamande (Bruxelles reste au frigo faute d'accord sur son statut). Leurs conseils, composés de parlementaires nationaux, sont habilités à adopter des décrets dans des matières socio-économiques.

Les communautés se voient attribuer les matières dites personnalisables (aide aux personnes et santé) et cessent d'être qualifiées de culturelles. Ce transfert s'accompagne de nombreuses exceptions (comme la Sécurité sociale qui reste fédérale).

Innovation majeure: chaque région et chaque communauté dispose d'un gouvernement autonome; ses ministres sont nommés par le parlement de l'entité et non plus par le Roi.

La Cour d'arbitrage est créée pour contrôler la constitutionnalité des lois et décrets. Mais son pouvoir se limite à vérifier le respect de la répartition des compétences entre fédéral, communautés et régions.

1988-1989: approfondissement de la communautarisation et de la régionalisation. En 1989, la Région de Bruxelles-Capitale est organisée. Avec les mêmes compétences et le même mode de financement que les autres régions. Mais des commissions sont créées en son sein pour régler certaines matières communautaires.

Elu directement, le parlement bruxellois est compétent pour adopter des ordonnances. Malgré les quelques contrôles spécifiques qu'elles subissent, ces normes ont la même force que les lois et décrets.

L'enseignement est transféré aux communautés, ce qui a notamment pour effet d'élargir les missions de la Cour d'arbitrage au contrôle du respect du principe d'égalité et des droits fondamentaux en matière scolaire.

Les régions reçoivent de nouvelles compétences, principalement en matière d'économie, de transports et d'infrastructure.

Le mode de financement des communautés et régions, vieux de 1980, est revu. Il est désormais assuré par une ristourne d'impôts fédéraux (impôt des personnes physiques, TVA) et une fiscalité propre.

La Constitution prévoit désormais que les lois sur l'emploi des langues dans les communes à facilités (lois devant protéger les minorités) ne peuvent être modifiées qu'à la majorité spéciale (par les deux chambres fédérales moyennant un vote aux 2/3 et l'assentiment des deux groupes linguistiques).

Pour régler l'affaire Happart, une loi de pacification communautaire, votée le 9 août 1988, fixe les connaissances linguistiques exigées des élus locaux.

1993: l'accomplissement. La Constitution proclame que la Belgique est un Etat fédéral.

Le principe de l'élection directe des parlements est reconnu d'application à toutes les entités fédérées. Ces dernières concourent par ailleurs à la formation du Sénat. Celui-ci est chargé de les représenter.

La province de Brabant disparaît. On crée celles du Brabant flamand et du Brabant wallon. Aucune province n'est créée à Bruxelles: les compétences provinciales sont confiées aux institutions régionales ou à des organes créés à cet effet.

Dans les limites de leurs compétences, communautés et régions peuvent traiter avec l'étranger mais doivent respecter la cohérence de la politique étrangère définie par le fédéral.

Communautés et régions reçoivent le pouvoir de modifier l'organisation de leurs institutions sur quelques points (c'est «l'autonomie constitutive»).

La Communauté française transfère certaines de ses compétences à la Région wallonne et à la Commission communautaire française de la Région de Bruxelles-Capitale; pour la circonstance, cette dernière est habilitée à adopter des décrets.

Première loi linguistique: la procédure pénale doit se dérouler en néerlandais dans les provinces flamandes.

Premières élections au suffrage universel masculin tempéré par le vote plural.

Des électeurs disposent de trois voix en fonction de leur situation familiale, financière et de leur niveau d'études.

Loi d'égalité entre langues française et flamande. Promulgation des lois dans les deux langues, qui acquièrent la même valeur juridique.

Naissance du Vlaams Ekonomisch Verbond, association qui regroupe les patrons flamands.

Conclusion du Compromis des belges. Conclu entre Wallons et Flamands au sein du Parti ouvrier belge, cet accord marque la volonté de reconnaître l'existence d'une culture francophone et d'une culture flamande.

Lois linguistiques: l'administration et l'enseignement seront unilingues en Flandre et en Wallonie, bilingues à Bruxelles. Les communes où la minorité linguistique dépasse 30% passent sous statut bilingue.

De décembre 1960 à janvier 1961: grandes grèves en Wallonie contre la loi unique.

Fixation définitive de la frontière linguistique. La commune de Fourons passe en Flandre. La commune de Comines passe en Wallonie.

Loi sur l'emploi des langues en matière administrative. La Belgique est divisée en quatre régions linguistiques francophone, flamande, germanophone et - pour les dix-neuf communes de Bruxelles - bilingue.

«Walen buiten»: revendications flamandes pour scinder l'Université de Louvain, accueillant jusque-là des étudiants flamands et francophones.

Chute du gouvernement de Leo Tindemans incapable d'appliquer le pacte d'Egmont-Stuyvenberg sur la réforme de l'Etat.

Installation de la Cour d'arbitrage chargée de trancher les conflits de compétences entre pouvoir fédéral, communautés et régions.

Annulation par le Conseil d'Etat de la nomination du bourgmestre de Fourons, José Happart.

Troisième étape de la réforme de l'Etat: approfondissement de la communautarisation et de la régionalisation. L'enseignement est transféré aux communautés.

En septembre, les partis de la majorité, associés aux Ecologistes et à la VU, concluent l'accord de la Saint-Michel sur la réforme de l'Etat.

lesoir.be

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