Le débat du samedi

BOURTON,WILLIAM

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Samedi 23 février 2008

La prompte reconnaissance du Kosovo par plusieurs capitales est-elle une violation du droit international ? Quelle est la légitimité d’un Etat sécession- niste ? L’autodétermination des peuples va-t-elle dans le sens de l’Histoire ?

« Reconnaître un Etat relève de la souveraineté nationale »

Christian Behrendt, Chargé de cours à la Faculté de droit de l'ULg, où il enseigne notamment le droit constitutionnel comparé

Si la déclaration d’indépendance unilatérale des Kosovars, dimanche dernier, était attendue, la célérité avec laquelle certains pays – aux premiers rangs desquels les Etats-Unis et la France – ont reconnu le nouvel État a pu surprendre. Et donner des idées à d’autres ?…

Dans nos éditions de jeudi, le Professeur Olivier Corten, du Centre de droit international de l’ULB, écrivait que la reconnaissance prématurée du Kosovo était « une violation du droit international ». Partagez-vous son point de vue ?

Non, je dois m’opposer à cela. À vrai dire, cela n’est pas une question de droit international, c’est une question de droit national des – autres – États. Est-ce que le Royaume de Belgique, est-ce que la République française, est-ce que la République fédérale d’Allemagne reconnaîtront cette déclaration d’indépendance ? Il n’y a aucune règle de droit international en la matière : les États sont souverains. De la règle de souveraineté des États, découle que le droit international est impuissant à régler cette question-là.

La preuve par excellence que la Belgique est un État souverain, c’est que nous décidons nous-mêmes quand et comment nous reconnaîtrons les autres États.

Prenons le cas de Chypre. Vous avez deux visions complètement différentes. Aux yeux du droit belge et du droit des autres États européens, il y a un État à Chypre, qui est la République de Chypre, comprenant l’intégralité de l’île. Mais aux yeux du droit turc, c’est l’inverse : c’est la République turque de Chypre qui existe, et qui comprend également l’intégralité de l’île. Ce qui fait d’ailleurs que les négociations d’adhésion à l’Union avec la Turquie – si elles ne sont pas enrayées pour d’autres raisons politiques – vont connaître à un moment donné un problème majeur… À savoir qu’aux yeux de la Turquie, il n’y a que vingt-six états dans l’Union européenne – et non vingt-sept.

On pourrait citer d’autres exemples encore, comme le Sahara occidental qui, aux yeux du droit belge, ne fait pas partie du Maroc mais qui, aux yeux du droit marocain, est une partie intégrante du Royaume… Vous ne pouvez pas dresser une carte politique générale du monde.

La reconnaissance du pays dont se « détache » une nouvelle entité est-elle nécessaire pour que cette dernière puisse être considérée comme un État « à part entière » ?

Absolument pas. Comme tous les États sont souverains, chacun peut avoir sa carte politique du monde. À l’heure ou nous parlons, l’arrêté royal de reconnaissance du Kosovo n’est pas encore publié au « Moniteur belge ». En droit belge, vous avez donc la carte de la Serbie qui inclut le Kosovo. Il n’y a par ailleurs pas non plus de ressortissants kosovars en Belgique… En revanche, la carte politique d’Europe que l’on vous présenterait à Paris ne serait pas la même car le président Sarkozy a fait le nécessaire.

Que se passerait-il si, malgré la reconnaissance du Kosovo par différents pays occidentaux, la Serbie décidait d’intervenir militairement pour restaurer son intégrité territoriale ?

C’est une question très pertinente ; elle illustre bien toute la difficulté du problème. Deux membres du Conseil de sécurité de l’ONU, les Etats-Unis et la France, considèrent qu’il existe un nouvel État dans cette région. Pour ces deux États, si la question (d’une intervention serbe) était posée au Conseil de sécurité, il s’agirait de la violation d’une frontière internationale, chose qui est expressément interdite par l’article 2, alinéa 4 de la Charte des Nations unies. Mais aux yeux du droit serbe, comme aux yeux de la Fédération de Russie, la situation est différente : c’est une question purement interne… Qui a raison ? C’est impossible à dire. Simplement peut-on féliciter la République de Serbie d’avoir dit ne pas vouloir intervenir militairement. C’est un signe de maturité à saluer car on serait bien en peine de constater une violation du droit international : une telle violation supposerait qu’il y ait violation d’une frontière internationale, donc deux États… Or, jamais le Conseil ne voterait une résolution en ce sens, car la Russie y dispose d’un droit de veto.

La reconnaissance rapide du Kosovo par la France ou les USA n’est-elle pas de nature à donner des idées sécessionnistes à d’autres régionalistes ?

Des liens avec d’autres États pourraient bien sûr être faits. La raison pour laquelle le Royaume d’Espagne a décidé – pour l’instant en tout cas – de ne pas reconnaître l’État du Kosovo, est précisément à chercher là : en l’occurrence, pour ne pas créer de précédents.

Cela dit, si la République française a décidé de reconnaître l’État du Kosovo, c’est une décision qui lui appartient et qui ne crée pas de raisons contraignantes justifiant que, dans d’autres parties du monde, il faille procéder de la même manière. Selon l’expression du professeur de droit international Carré de Malberg (1861-1935), c’est une question de « souveraineté externe ». Or, un souverain n’a pas à se justifier : il décide.

On ne peut donc pas interpréter la salve de reconnaissances du Kosovo comme un phénomène allant dans le « sens de l’Histoire », à savoir du droit des peuples à l’autodétermination ?

Non, c’est du cas par cas. Et, à cet égard, le droit international est impuissant à imposer une solution.

Il y a des issues heureuses, comme au Timor oriental, qui a accédé à l’indépendance en 2002, après avoir été une colonie portugaise jusqu’en 1975, puis avoir été occupé par l’Indonésie pendant 27 ans. À un moment, le pouvoir indonésien a accepté que ce territoire, qui juridiquement ne lui appartenait pas, puisse créer ses propres structures.

Mais si vous prenez le Tibet, la situation est toute différente, même si la Chine peut difficilement exhiber un titre vraiment valable en droit international… Même la Belgique reconnaît les frontières de la Chine qui incluent le Tibet.

Une solution respectant le droit : le modèle de Hong Kong

Marcelo G. Kohen Professeur de droit international à l’Institut de hautes études internationales et du développement (IHEID), Genève

Certains États européens s’apprêtent à franchir un pas lourd de conséquences. Face à la déclaration unilatérale d’indépendance par la majorité albanaise du Kosovo, ils ont décidé de suivre les Etats-Unis dans la reconnaissance de l’existence d’un nouvel État et de contribuer activement à sa mise en place, moyennant l’envoi d’une mission qui n’aura pas l’aval du Conseil de sécurité des Nations unies, seul organe qualifié pour modifier le régime d’administration internationale actuellement existant.

Cette proclamation unilatérale d’indépendance est en violation du droit international. Le Kosovo demeure formellement une partie du territoire de la Serbie sous administration internationale. La Résolution 1244 du Conseil de sécurité est claire. Aucune des parties n’a le droit d’imposer unilatéralement sa solution à l’autre. Le principe d’autodétermination n’est pas non plus applicable au territoire. Aucune résolution des Nations unies ne donne droit à une partie de la population du territoire à disposer de celui-ci. Le Kosovo n’est pas le Timor-Oriental d’avant 2002. La reconnaissance internationale ne blanchit pas ces vices originaires. La Serbie peut même considérer que les États qui reconnaîtront le Kosovo violent leurs obligations internationales de non-ingérence et du respect de la souveraineté et de l’intégrité territoriale des autres États.

Il s’agit de l’aboutissement d’une longue politique erratique de l’Europe communautaire, qui trouve ses premiers pas dans la reconnaissance prématurée de l’indépendance de la Croatie en 1992, contrairement à l’avis de la Commission Badinter, que la Communauté européenne s’était elle-même engagée à suivre. Cette politique s’est ensuite poursuivie durant les longues années où la communauté internationale n’a pas réagi avec l’énergie nécessaire face aux atrocités commises par les forces serbes en Bosnie-Herzégovine. Elle a continué à Rambouillet, où l’Europe a suivi les Etats-Unis dans la volonté d’imposer à la Serbie une solution qu’aucun dirigeant serbe, fût-il Milosevic ou le plus démocratique des dirigeants de l’opposition, ne pouvait accepter. Elle a trouvé son point ultime avec le plan Ahtisaari, qui n’était ni plus ni moins qu’une proposition d’indépendance qui n’osait pas dire son nom, également inacceptable pour toute partie serbe.

Les Nations unies ont adopté quant à elles une position schizophrène. Tout en insistant sur le respect scrupuleux de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de la Serbie, l’ONU a administré le territoire depuis 1999 en créant les conditions pour que la majorité albanaise ait l’illusion de l’indépendance. Cette politique onusienne cache mal l’échec d’une administration qui n’a pas réussi à établir un véritable Kosovo interethnique et n’a même pas pu faire respecter les droits humains fondamentaux sur le territoire.

La fuite en avant que représente la reconnaissance d’une indépendance proclamée sans fondement juridique est porteuse de plus d’instabilité, aussi bien dans la région qu’ailleurs. L’Europe comptera deux États albanais. Du jamais-vu depuis la réunification allemande. La Macédoine sera encore un peu plus déstabilisée. On poursuivra la politique interminable d’émiettement des Balkans.

La communauté internationale devra s’adapter au fait de devoir traiter avec un gouvernement d’un prétendu État indépendant dont l’ensemble du territoire est légitimement revendiqué par un autre. Ce sera difficile d’expliquer à la Republika Srpska, composante de la Bosnie-Herzégovine, pourquoi elle n’a pas le droit de décider de son sort. Et des États comme la France et l’Espagne, auront eux aussi du mal à expliquer pourquoi si un jour une majorité des Corses, des Catalans ou des Basques s’exprime pour l’indépendance, cela ne signifiera pas pour autant qu’ils ont le droit de l’obtenir. Ou de continuer à citer avec approbation ce que la Cour suprême canadienne avait établi à l’égard du Québec : même un référendum clairement favorable à l’indépendance au sein de la province francophone ne donne pas droit au Québec de la proclamer unilatéralement.

C’est peut-être l’ultime moment pour revenir à une politique fondée sur le respect du droit international. La seule solution qui soit à la fois politiquement et juridiquement viable est une solution « made in Hong Kong ». Il s’agit d’appliquer au Kosovo un schéma semblable à celui accordé par le Royaume-Uni et la Chine en 1984 : une région autonome spéciale, dotée d’un gouvernement propre, un système différent du reste du pays et même la possibilité d’avoir une représentation limitée dans certaines organisations internationales spécialisées. C’est une solution qui implique essentiellement une indépendance de fait pour le Kosovo, tout en restant officiellement partie de la Serbie. C’est moins que ce que la Serbie souhaite car c’est une autonomie beaucoup plus large qu’un simple statut fédéral. C’est moins que ce que les Albanais du Kosovo souhaitent, mais qu’ils devraient être prêts à accepter si l’Europe et les Etats-Unis insistent, au lieu de se fourvoyer dans une politique d’acceptation du fait accompli.

Faute d’accord entre les parties, la communauté internationale ne peut pas s’écarter du respect du droit international. La solution « made in Hong Kong » est équilibrée, possible et souhaitable. Et elle est la seule qui permette de laisser une porte ouverte pour que les différentes composantes qui jadis habitaient le Kosovo puissent un jour s’y retrouver.